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全球化对高等教育市场化的影响

作者:信息发布中心 来源:未知 发布时间:2018-01-03 06:00


  【摘要】全球化是理解当今高等教育改革的重要情境之一。自从20世纪80年代以来,世界各国的高等教育普遍出现供不应求的趋势并面临财政方面的压力,引进准市场机制以解决问题成为一种普遍选择。信息化全球经济是一种以“信息和知识”为基础的、世界市场体系下的经济竞争。它促使民族国家的政府成为全球竞争型政府。全球紧密联动使得各国的高等教育改革表现出一定的趋同性和相似性,相互的模仿与借鉴成为世界高等教育改革的一个表征。在全球化潮流的冲击下,民族国家的政府被迫成为全球竞争型政府,并不得不进行自身角色的重整和再定位。政府一改其传统的服务提供者的角色定位,而致力于发动和引导市场的以及民间的力量来参与各项社会福利包括教育的提供活动。它自己的角色则慢慢转变为社会活动的统筹者、监控者以及服务质量的操控者。

  【关键词】全球化 高等教育 市场化

  中图分类号:G64 文献标志码:A 文章编号:1674-2311(2017)7-0047-07

  20世纪80年代以来,世界上大多数国家的高等教育都出现供不应求的趋势并面临财政方面的压力,面对此局面,各国政府都推进了具有相同趋向的改革,即引进准市场机制以解决问题。跨洲的相似改革几乎在同一时期内出现,这使得教育重建有必要被理解为一种全球现象。事实上,类市场机制在教育中的广泛应用正是民族国家政府应全球竞争形式的必然选择。我国在此期间也在推动以高校收费、发展民族教育为主要内容的高等教育市场化改革。这种改革仅仅是因为对西方的模仿,还是有其内在的逻辑?未来进一步改革的方向如何?本文将尝试从全球化的视角寻求高等教育改革的内在驱力。

  一、全球化的要义

  关于全球化的诸多理论研究庞杂而又观点殊异,其两个重要特征可以概括为:1.由于通讯、运输等技术的发达而引致的全球流动的增加和时空压缩(或者时空关系的改变)[1][2][3];2.以“信息和知识”为基础的、世界市场体系下的经济竞争[4]。因此,无论对于个体、团体,还是国家而言,随时随处的竞争成为这个时代的主旋律,“冷战(时代)是一个不是朋友,便是‘敌人’的世界,至于全球化世界,则倾向于把所有朋友和敌人都变成‘竞争者’(Friedman,NY Times)”。

  作为正在发生的进程,全球化对于人类生活许多方面的影响是不争的事实。以经济领域为主同时又包括政治、文化、环境等诸多方面的全球化进程,正在持续而有规则地得到不断的扩大和强化[5]。也许在全球化和高等教育变革之间找不出明显的直接的因果联系,但是,它无疑已构成我们理解这一时代高等教育变革时无可避开的宏大背景。

  尽管全球化包括很多方面,比如政治的、经济的、文化的、环保的等等,但是在新自由主义市场的支配之下,全球化的多面性被简化为经济的单一性,即“统一开放的世界市场体系”的构建。全球化是新经济的一个重要特征。自从20世纪80年代以来,一种新的经济形态在世界范围内迅速兴起。信息化全球经济(informational-global economy),是一种更加以复杂技术为基础并在全球行业互动网中展开的知识经济。作为开创和传播知识以及培养人才的机构,大学在新经济条件下拥有更多的用武之地,也因此被深度卷入到经济生产和竞争中去。

  二、全球化影响高等教育系统的途径和方式

  那么,全球经济竞争是如何影响到各国的高等教育系统乃至个体高校呢?即,它发生影响的具体的途径和方式是怎样的呢?尤其对于单个组织而言,过于宏大的叙事架构总是显得有些遥远和突兀。

  (一)全球化与本土化的对冲与缓和

  事实是,全球化浪潮通过多种层次不同机构的层层折射,正如glonacal[6]这个词和图1所反映的那样的,重新塑造了不同层次的各种组织和行动者(诸如国家、高校乃至个体等)的生存环境。

  

图1 全球化和本土化的对冲与缓和

  注:箭头所指表示影响力的方向,箭头粗细表示影响力强弱

如图1所示,全球化从来不是单向的,全球化和地方化、趋同(convergence)和分化(divergence)从来都在同时进行着。全球化的压力和民族国家政府捍卫自身独立及合法性的努力通过区域性的机构实现了对冲和缓和。比如欧盟(EU)内部学制的统一,一方面反映了全球化对于民族国家高等教育系统的挑战;另一方面,它其实更是欧洲国家通过统一行动加强自身在全球格局中影响力的措施。具体到民族国家之内,以及更微观一些的层次,其机制多与此类似,根据控制权在高等教育系统内部不同层级间的分布,也可以对更微型的组织(比如高校,甚至是高校的下属子单位)回应全球化的策略进行分析。但是,在所有这些层次之中,民族国家依然是最为重要的一个层次。因为无论与各种松散性的国际组织或协会相比,还是与其下属各个层次的组织相比,它依然是最有行动力的主体。各国政府为了应对全球经济竞争,纷纷对本国的教育政策做出调整。这是全球化影响各国高等教育的最为重要的方式之一。

Vaira[7]的图表则更加清晰地显示了全球化影响高等教育组织的方式和路径。如图2中所示。

  

图2 全球化影响高等教育机构的路径和方式

  Vaira本来是要用此图来显明,各国的高等教育机构在全球化的压力下在组织特点方面越来越趋向于“同质异形化”(organizational allomorphism),但是他的论证过程刚好显明了全球化影响高等教育机构的路径和方式。图2中,①所示路径显示,世界经济格局和政治格局是两个相互影响的镜像组合。②所示路径显示,全球经济竞争会对于高等教育系统直接发生一定的影响,如使得大学深度卷入到经济生产过程中,对于大学所培养人才的类型和人才培养模式提出新的要求等。而一些知名大学本身就是国际性和具有国际影响力的,它们和行业协会等一起,成为传播新的高等教育理念和实践的媒介机构。所以,在高等教育内部,也出现一个全球化的趋势,这个趋势通过行业协会以及学术人员的流动得到扩大和强化。这种交流带给个体高校模仿和趋同的压力。另一条影响脉络是③所示路径,处于全球经济竞争中的民族国家作为一个强有力的行动主体,出于加强自身竞争力的考虑,或者受到国际组织的规则约束(如WTO要求各成员国开放高等教育市场的规则)会对本国的高等教育系统做出一定的调整,这样的调整会以政策的形式(④所示路径)成为个体高校行动的最直接和强有力的指针。这一途径是最明显和最有力的。最后,在以上基础上,个体高校还需要同时协调好其具体面向的微观生存环境。

  (二)全球化所带来的多元中心世界

  全球化对于民族国家也带来了深厚影响。全球化打破了以往的民族国家的边界,并重新构建了其生存环境。在全球化的背景下,超国家组织(如OECD、MIF等)和亚国家组织(如企业、个人等个体行动者)的活跃性牵制了民族国家在许多传统的公共领域的威权,以往的“政府中心世界”变成了一个以政府、跨国和跨地域的组织、公司或行动者共同主导的“多元中心世界”(multi-centric world)。因此,对于民族国家而言,全球化重构了包括以上多个主体在内的多元竞争关系,它带来内外部的张力,引起国家威权向外和向内的弥散(upwards to supranational bodies or downwards to sub-national or non-state bodies)[8]。全球化预示着全球市民社会以及消费主义的兴起,民族国家的传统威权受到挑战,已无力包揽传统的社会福利,如教育、医疗等。

  (三)全球趋同特征:国家角色的调整和准市场机制的引入

  正是全球紧密联动使得各国的高等教育改革表现出一定的趋同性和相似性,相互的模仿与借鉴成为世界高等教育改革的一个表征。但是,正如上文中所讲,趋同和分化,是同时发生的。各个国家高等教育改革都有其具体的情境,因此,在表面的趋同之下,或许有着极为独特的实质。这里先来陈述这种“同中有异”的“同”具体是怎样的,简而言之,那就是,国家角色的调整和准市场机制的引入。

  在全球化潮流的冲击下,民族国家的政府被迫成为竞争型政府(global-competition state),并不得不进行自身角色的重整和再定位。面对高等教育需求不断增长而政府威权和财政能力下降的局面,20世纪80年代到90年代,新右的意识形态占据了主导地位,它对于市场规则的强调对于教育和国家的关系发生了重大的影响。在一个解除管制的大环境下,中央集权向授权(devolution)制度和消费主义方向偏移,准市场机制被引进高等教育领域。与其他许多公共部门所发生的变革一样,政府一改其传统的服务提供者(service provider)的角色定位,而致力于发动和引导市场的以及民间的力量来参与各项社会福利包括教育的提供活动。它自己的角色则慢慢转变为社会活动的统筹者(coordinator)、监控者(regulator)以及服务质量的操控者(quality controller)。

20世纪80年代以来的一系列改革都表明了试图重构政府、高校以及学生(消费者)之间关系的努力。OECD以及OECD之外的许多国家的高等教育都不同程度地受到了市场力量的影响[9]。与此同时,传统的国家和高等教育的关系也发生了重大变化。“多一些市场,少一些政府”、“给予高校更多自主权,更好地响应消费者需求”等成为高等教育改革中的一种普遍诉求[10]。以Clark的三角张力模式(国家权威、市场力量以及学术力量)观之,在高等教育领域,政府和市场的力量发生了“此消彼长”的变化。

三、中国高等教育市场化:共同趋势和独特情境

  在全球化、区域化、本土化等相互折射和对冲的过程中,不同地域、不同制度形态、不同历史负载下的组织所面临的来自全球化的压力和机遇也是各不相同的。信息化全球经济已经重新塑造了许多国家内部教育系统的角色和功能。为了应对全球市场的竞争,各国的教育系统都采取了经济部门类市场的许多政策,但是这并不是说,各国的变革是完全一致的。在财政紧缩和国家退出的表面现象下,是各个不同的改革者按照自身利益和愿望重新塑造教育系统的要求。

  相对于西方国家的高等教育系统而言,中国高等教育系统既与它们同处于一个共同的全球化大背景下,同时又有其独特的具体生存环境。那么,中国高等教育系统所处的独特情境是怎样的?它对于全球化的因应策略又是怎样的?

  (一)经济竞争定位与中国政府的人才战略

  全球化是新经济的一个重要特征,资金、技术和商品的跨国流动,使得各国纷纷基于比较优势对自身的产业结构进行调整。随着美国等发达国家逐渐致力于更多技术含量的个性化产品的设计和生产,大众化的产品生产开始转移到中国等生产成本较低的国家。总部在欧美的许多跨国企业已经将它的生产厂家转移到那些生产成本更低的国家。与此同时,像韩国、中国和墨西哥的部分地区则发展起自己的制造业如日常用具、汽车、电脑等。而来自这些国家的竞争也有将美国推向更高端产品的生产和服务的趋势,而这些,至少部分地倚重于它的研究性大学。[11]

  从技术创新能力看,世界各国可以分为四个层次,一是技术创新的领先者,二是技术创新的潜在领先者,三是积极的应用者,四是被边缘化者。对于欧、美、日等技术创新的领先者,劳动密集型甚至低端的技术密集型的产业都要逐步转移出去。而中国、印度、巴西等世界上主要的技术积极应用者,则竞相成为发达国家转移产业的接纳者。[12]

  因此,就在世界产业链和劳动力市场上的分工地位而言,中国已成为“世界工厂”。然而,相比较产品流通过程中的其他环节而言,单独的“制造业”这一环节在整个产品利润中所能分享到的份额是很微小的。《华尔街日报》(WSJ)在2004年1月评述瑞士一美国合资罗技(Logitech)公司的苏州工厂时说,“罗技公司的苏州货仓是世界经济的缩影”:每年在美国销售2000万个在苏州制造的鼠标,鼠标单价40美元,其中罗技得8美元(20%),分销商和零售商得15美元(37.5%),零配件供应商得14美元(35%),包括工人工资、电力和其他经常开支,苏州仅得3美元(7.5%)(转引自吴敬琏讲座)。可见,提高人力资本存量和质量,提升产业结构,从而涉足利润更高的流通环节,是中国经济目前在世界市场上面临的主要任务。

  竞争性的环境迫使中国在强化和巩固自身比较优势的同时,还要培育和建立自己的竞争优势。为此,中国不仅需要大量的符合现代制造业发展需求的受过培训的工人和技术人才,更需要造就进军全球市场的经贸人才和创新人才。中国的大国地位决定了其人才竞争战略必然是略带赶超性的。政府制定的高等教育发展目标是,“在全面推进大众化发展过程中,造就数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才,以增强我国的人力资源建设能力,提升科技创新和国家发展的现代化水平。”[13]

  (二)全球化影响中国高等教育的独特路径

  1.经济全球化与中国的高等教育市场化。中国经济在世界产业链中的特定位置决定了全球化影响中国高等教育的独特路径。如果说,信息化全球经济影响西方高校的方式是使得它们深度卷入到经济生产中去的话,那么,它影响中国高校的方式则主要是通过对于人才生产的需求这一链条传达的。中国较为低级的产业结构以及高等教育结构决定了这一点。就产业结构而言,知识经济只是出现于中国东部一些比较发达的地区和城市如上海、北京等地。就高等教育结构而言,中国的大多数大学还是教学型的,研究性大学的数量其实比较少。这些因素决定了中国的高校卷入新经济的方式与西方国家是不同的。

  应该说,在西方高校存在的市场化现象,在中国的高校中都或多或少地出现了。像西方国家出现的学校、院系甚至教授个人通过转让科研成果、办企业、开展推广性教育项目以及担任兼职等方式营利的行为,在中国也都存在。但是这些还远不是理论研究和社会舆论关注的焦点。

  如果从大学最传统的三个功能,教学、科研、社会服务三个方面来看,则中国高等教育市场化与西方高等教育市场化最大的区别在于,西方的市场化主要集中在科研和社会服务方面,且高等教育内部已逐步建立起某些自律机制;而最足以表明类市场机制对中国高等教育系统侵蚀之深的,是“教育产业化”等所描述的一系列现象,它表明了在大学最传统最核心的项目即教学(本科生教育)活动上,运营机制的改变。

  2.全球化带来学生的跨国流动并促成“学生消费者”群体的出现。全球流动的增加引发了国际范围内对于生源的争夺,从而形成一个可以在更大范围内自由选择教育服务的“学生消费者”群体。高等教育全球化的一个重要事实是,很多国家已经将高等教育看作一个营利的产业。境外消费及留学生教育,在国际教育服务贸易中占据重要地位。英、美有许多不知名的私立大学的校长带着像全球500强企业的首席执行官一样的兴趣,来到中国,将中国作为一个巨大的市场来考察。在他们眼里,中国有1000万的高中生,而只有500万能如愿以偿地进入本国的大学机构学习。而这些私立大学对于入学的新生唯一的要求,就是,能交得起学费。另一个既成事实就是,这些大学开始和国内的大学合作,来提供联合式的课程。而以上这些,都加剧了中国现有的教育市场的竞争。

我国加入WTO后,在教育方面所做承诺的内容中对境外教育消费并未做任何限制;而且,除了一些特定的特殊领域和义务教育外,我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务等五个项目上做出承诺,许可外方为我提供教育服务。允许中外合作办学,但不一定给予国民待遇。这些,都打破了既往的国内教育市场的垄断局面,并使得在传统精英型高等教育体系下由于制度因素被压抑的一部分潜在的教育消费需求,变为真正的教育消费需求。而此种学生顾客群体开始引起地方高等教育办学者和政策制定者的关注。

我国的出国留学人员人数也呈现逐年增加的趋势。联合国教科文组织2006年公布的数据是,中国是目前出国留学人数最多的国家,全世界每7个外国留学生中,就有1个是中国学生。教育部公布2007年度中国各类出国留学人员总数为14.4万人,其中自费留学12.9万人。与1978年的860人相比,30年来,中国留学生的人数翻了167.44倍。从1978年到2007年底,各类出国留学人员总数达121.17万人,留学回国人员总数达31.97万人。2011年我国出国留学人数为33.97万,占全球留学人数的14%,2012年达到39.96万。我国正在成为最大的留学生输出国,且留学趋势趋向低龄化。[14]

  综上所述,在经济全球化和高等教育国际化的大背景下,中国东部富裕地区的民众对于优质高等教育的需求,如果在国内市场得不到满足,则极易流向国外。为防止生源外流带来的收益外流,则中国政府就必须考虑进一步开放高等教育市场的举办权。在此,全球化成为单个国家内部教育私营化的促进和推动要素。

  3.高等教育市场化与政府角色的调适:建设“服务型政府”。目前,在世界范围内,普遍存在着对高等教育经费投入不足的现象,但同时,高等教育规模扩张的脚步不能停止。高等教育要发展,钱从哪里来?“市场”是一个很好的答案。很多原来依靠政府财政办教育的国家,自20世纪80年代后半期开始,都先后突破了完全依靠国家拨款的局面,转而面向市场寻求资源或者引进市场机制解决问题。市场的介入意味着政府的退出,这也是20世纪70年代以来西方盛行的新公共管理理论的基本主张,它强调政府在公共行政上对市场机制和私营部门经验的借鉴,以及政府功能最小化。

  十八大报告[15]中提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理的发展方向。十八大还提出,要“鼓励引导社会力量兴办教育”。十八届三中全会指出,要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”北京大学的文东茅教授认为,高等教育市场化的理论与其说是掌舵型政府理论,还不如说是服务型政府理论。党的十七大提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,十八大又提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。政府引入市场机制,鼓励市场力量参与办学,其目的就是提高高等教育管理效率,这就要求政府更好地发挥其本来的、应有的作用。

  建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。[16]当前,经济全球化进程加快,国际经济联系更加密切,竞争更加激烈。哪里政府管理规范,投资成本低,办事效率高,服务环境好,哪里就能吸引更多的资金、技术和人才,实现大的发展。这就要求政府部门精简机构,转变管理方式,实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变,加快从“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“补位”,严格按照规则办事。因此,我们必须搞好职能分离和转变,把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。首先,要继续完善政府的宏观管理职能,积极发挥政府对市场的引导和规范作用。要正确发挥政府职能,顺应并引导经济、社会转型。其次,进一步放权给市场,积极提升市场的效率,积极打造服务型政府。第三,要进一步健全政府的社会管理和服务职能。市场本身也具有不足,片面追求效率的市场容易引发社会的不协调,这就需要政策加以弥补。

  参考文献:

  [1]Green,A.Education,globalization,and the nation state.London:Macmillan,1997.

  [2]Slaughter,S.,& Leslie,L.L.Academic capitalism.Baltimore:Johns Hopkins University Press,1997.

  [3]Deem,R.Globalisation,new managerialism,academic capitalism and entrepreneurialism in universities:Is the local dimension still important?.

  Comparative Education,2001,37(1),7-20.

  [4]Castells,M.The rise of the network society(2nd ed.).Oxford:Blackwell,2000.

  [5]戴晓霞,莫家豪,谢安邦.高等教育市场化[M].北京:北京大学出版社,2004.

  [6]Marginson,S.,& Rhoades,G.Beyond national states,markets,and systems of higher education:A glonacal agency heuristic.Higher Education.2002,(43):281-309.

  [7]Vaira,M.Globalization and higher education organizational change:A framework for analysis.Higher Education.2004,(48):483-510.

  [8]Dale,R.The state and the governance of education:An analysis of the restructuring of the state-education relationship.IN A.H.Halsey,H.Lauder,P.Brown,& A.S.Wells(Eds.).Education:Culture,economy,and society(pp.273-282),Oxford.:Oxford University Press,1997:273-282.

  [9]Williams,L.G.The "marketization" of higher education:Reforms and potential reforms in higher education finance.IN D.D.Dill & B.Sporn(Eds.).Emerging patterns of social demand and university reform:Through a glass darkly.Pergamon:IAU Press,1995:170-193.

  [10]Orr,D.Can performance-based funding and quality assurance solve the state vs market conundrum?.Higher Education Policy.2005,18:31-50.

  [11]Slaughter,S.& Rhoades,G.Academic capitalism and the new economy:Markets,state,and higher education.Baltimore:Johns Hopkins University Press,2004.

  [12]中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社,2003.

  [13]牟阳春.独立学院——我国高等教育新一轮发展的历史性选择[J].教育发展研究,2004,(4).

  [14]中国教育在线2013年出国留学趋势报告[EB/OL].http://www.eol.cn/html/lx/baogao2013/page1.shtml,2015-3-23.

[15]建设服务型政府[EB/OL].http://www.hnpolice.com/show.aspx?id=10092&cid=351,2015-3-23.

作者简介:张永平,女,教育学博士,咸阳师范学院教育科学学院助理研究员。陕西 咸阳 371200

文章来源:《教育学术月刊》, 2017 (7)


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